2017 tillsatte dåvarande bostadsminister Peter Eriksson en utredning om genomgripande översyn av Boverkets byggregler med mera (dir. 2017:22). Den kommitté som kom att tillsättas för att genomföra översynen kallades för Kommittén för modernare byggregler. Kommittén hade till uppgift att lämna tre stycken betänkanden, (1) Nystart för byggstandardiseringen genom stärkt samverkan, (2) Resurseffektiv användning av byggmaterial och (3) Modernare byggregler – förutsägbart, flexibelt och förenklat. Det tredje och sista betänkandet skulle lämnas till nuvarande bostadsminister Per Bolund senast den 13 december 2019. Under våren var det tredje betänkandet ute på remiss.
Samtidigt som kommittén höll på att färdigställa det tredje betänkandet fick Boverket ett regeringsuppdrag (2019-06-13) som hade ett delvis överlappande innehåll med det som kommittén höll på att se över. Regeringsuppdraget uppdrag till Boverket att se över myndigheternas bygg och konstruktionsregler (Fi2019/02343/BB) har Boverket döpt till Möjligheternas byggregler. Regeringsuppdraget ska redovisas till Finansdepartementet (det departement som Boverket tillhör denna mandatperiod) senast den 20 december 2020.
BIV (föreningen för brandteknisk ingenjörsvetenskap), BRA (Sveriges brandkonsultförening), SBF (Brandskyddsföreningen) och SBB (Föreningen Sveriges brandbefäl) har tillsammans dels lämnat en skrivelse till kommittén med de problem och lösningar på problemen som föreningarna gemensamt kunnat identifiera i byggprocessen och med byggregelstrukturen, dels lämnat ett gemensamt svar på remissen av kommitténs tredje betänkande. FSB (Föreningen Sveriges byggnadsinspektörer) satt med i kommitténs referensgrupp till det tredje betänkandet. Även FSB och TILLRF (Tillgänglighetssakkunnigas riksförbund) lämnade remissvar på det tredje betänkandet.
Nedan följer några röster från personer inom föreningarna ovan med anledning av den översyn och förändring som eventuellt är i stånd vad gäller våra byggregler och vår byggprocess.
Fråga 1:
Vi börjar med frågan om förslaget att avskaffa krav på certifierade kontrollansvarig och certifierade sakkunniga. Kommittén hävdar att de inte kunnat se nyttan av detta system och därmed kan tas bort.
För cirka tio år sedan infördes systemet med certifierade tillgänglighetssakkunniga enligt TIL2. Rollen har sedan dess utvecklats och en stor kunskapsbas har byggts upp av de cirka 260 personer som är certifierade idag. Kommittén föreslår nu att detta system helt avskaffas och ersätts av byggherrens egenkontroll, trots att kommittén själv redovisar samstämmig information från olika aktörer om att byggherrens egenkontroll inte medför färre avvikelser från lagkraven utan i princip är ”en pappersprodukt”.
Anledningen till avskaffandet skulle vara att man anser att sakkunnigkontroll inte i tillräcklig omfattning har ökat kvalitén i svenskt byggande, att korrektheten i utlåtandena kan ifrågasättas, att den geografiska spridningen inte är tillräcklig och att den sakkunnige kan stå i beroendeställning till byggherren.
Men de enkätsvar som redovisas i betänkandet säger något helt annat – att 96 procent av kommunerna anser att ”tillgänglighetsutlåtandena ofta eller i stort sett alltid uppfyller kommunens behov eller att de är mycket nöjda med det arbete som tillgänglighetssakkunniga utför i kontrollprocessen”. När det gäller den geografiska spridningen bland certifierade tillgänglighetssakkunniga har TILRF medlemmar över hela landet, från Karesuando i norr till Trelleborg i söder.
För oss framstår det som om kommittéarbetet inte har genomsyrats av tillräcklig insikt om hur viktigt det är att lagstiftningens utformning är anpassad till projekterings- och byggprocessen och inte heller om hur förhållandena inom byggbranschen i praktiken ser ut. Vi har svårt att tänka oss att ett system baserat på att byggherrarna granskar sig själva skulle medföra att lagkraven uppnås i större utsträckning än med nuvarande system med fristående kontrollanter; apropå beroendeställning. Byggnadsinspektören skulle istället bli den som vid några arbetsplatsbesök ska kontrollera att allt uppfyller kraven – en arbetsuppgift som förefaller omöjlig.
– Man ska komma ihåg att det är själva samhällsbyggandet som ligger i vågskålen när man förändrar regelverk för byggande, inte bara utformningen av enskilda byggnader, säger TILRF:s ordförande Elisabeth Lundgren. Det långsiktiga resultatet av försämrad tillgänglighet i bostadsbeståndet blir ett mindre jämlikt samhälle. En allt större del av befolkning-en är äldre och det betyder mycket för den som blir sjuk eller har skadat sig att kunna bo kvar hemma, TILRF menar att istället för att avskaffa certifierade sakkunniga enligt TIL2 skulle vår roll kunna utvidgas till att omfatta även utformningskrav och barnsäkerhet vilket många av oss arbetar med redan idag.
Fråga 2:
Istället vill kommittén att kontrollplanerna och byggnadsnämndens arbetsplatsbesök ska få bättre status. Bland annat föreslår de att Boverket tydligare ska reglera kontrollplanernas innehåll och hur arbetsplatsbesöken ska gå till. Räcker det som kompensation istället för kontrollansvariga och sakkunniga?
Kontrollansvariga och certifierade sak-kunniga är i dagsläget, de enda i dagens byggprocess, som har krav på verifierad kunskap inom bygglagstiftningen. Konstigt nog har inte byggnadsnämnderna det kravet på sig. Förmodligen med hänvisning till PBL 12:7, som klart och tydligt anger att det är byggnadsnämnden som har en skyldighet att se till att det finns den (rätt) kompetens som behövs, och i den omfattning (antal) som krävs för att följa lagstiftningen.
Tyvärr är det nog många byggnads-nämndspolitiker runt om i Sverige som inte riktigt har förstått vad detta innebär i verkligheten. Många byggnadsnämnder upplever dessutom att det är svårt att rekrytera kompetent arbetskraft på grund av den låga lönenivån de kommunala tjänsterna oftast innebär. I en tid där det är brist på ingenjörer, är det inte lätt för byggnadsnämnderna att få tag på rätt kompetens, då de ska konkurrera med privata löneläget.
Om man skulle ta bort KA och certifierade sakkunniga, och istället öka arbetsplatsbesöken och göra kontroll-planerna mer omfattande, kommer det att kräva betydligt mer kompetens hos kommunerna, både antal och spetskompetens. Jag började själv jobba som byggnadsinspektör 1989, då vi hade det kontrollsystem på byggnadsnämnden, som man nu i stort sett vill införa igen. På den tiden gjorde byggnadsnämnden besiktningar, granskade och godkände ritningar. Det gjordes mellan 4-5 besiktningar bara på ett enbostadshus.
Men vi var betydligt fler byggnadsinspektörer på den tiden. Och framför allt hade vi olika spetskompetens samlade på förvaltningen. Vi hade tillgång till konstruktions-, brand och VVS-kompetens. Tillsammans hade de olika byggnadsinspektörerna på förvaltningen kompetensen som lagstiftningen krävde, men var och en av inspektörerna hade inte den samlade kompetensen.
Idag har många kommuner infört enhandläggarsystem, där en och samma handläggare förväntas vara fullfjädrad i alla tekniska egenskapskrav enligt PBL 8:4 samt att det ska ha kunskap och förmåga att göra bedömningar om gestaltnings- och utformningsproblematiken.
Man skulle kanske känna sig hedrad som handläggare, då man har ett så stort förtroende från arbetsgivaren. Men väldigt många av mina medlemmar upplever att de varken har tid eller möjlighet att pröva alla frågeställningar som de borde göra. De ”superhandläggare” som klarar av samtliga dessa uppgifter finns det nog inte många av. Därför behöver det utredas vidare vad konsekvensen att avskaffa kontrollansvariga och sakkunniga blir för att uppfylla de minimikrav som samhället ställer. Vi anser att man snarare borde se till att det finns certifierade sakkunniga inom alla tekniska egenskapskrav, PBL 8:4 (möjligtvis bredband och laddstationer undantaget).
Av allt som byggs i Sverige motsvarar cirka 85 procent småhusbyggnation hos kommunerna. I dessa projekt återfinns ofta engångsbyggarna, som har en låg kompetens när det gäller bygglagstiftning. Denna grupp har definitivt behov av funktionen kontrollansvarig. När det gäller certifierade sakkunniga, är det oftast de lite större och/eller de komplicerade projekten, som dessa blir aktuella.
Ett förslag med att ta bort kontrollansvariga gynnar stora byggherrar/byggentreprenörer där det säkert finns både kompetens och erfarenhet, (även om det varje år är byggskador för 100 miljarder, vilket inte minst de stora projekten står för).
Om man vill ta bort kontrollansvariga och sakkunniga, måste man ta fram tydliga krav på den kompetens och bemanning som byggnadsnämnderna måste ha. Detta
krav finns inte idag.
Fråga 3:
Ytterligare ett tillägg till kontroll i byggprocessen är att kommittén föreslår att en ny statlig myndighet inrättas – Byggkravsnämnden. Den här nämnden ska kunna avgöra om de tekniska egenskapskraven är uppfyllda eller inte. Kommunernas byggnadsnämnder ska sen inte kunna överpröva byggkravsnämndens beslut.
Vi har tidigare gemensamt lämnat synpunkter och förslag till kommitténs arbete. Vi tror att det finns förutsättningar att utforma Byggkravsnämnden till något positivt men det finns även några farhågor som bör belysas.
Historiskt är kunskapsbrist en av anledningarna till varför byggprocessen inte fungerat optimalt. Bristen på kunskap om byggprocessen och dess olika delar är utbredd i alla led. Här ser vi att byggkravsnämnden kan innebära en spetskompetens som på ett bättre sätt kan bedöma brandskyddets utformning. Detta har förutsättningar att ge en nationell enhetlig nivå som motverkar lokala variationer. Ledamöternas bakgrund och kansliets kompetens är däremot avgörande för detta. Inom området brandskydd är dagens kompetens inte heterogen. Att rekrytera rätt sakkunnig expert är avgörande för kvaliteten inom området brandskydd. Detta då brandskydd är ett område som ”normalt” inte prövas under husets livslängd men när det behövs ska fungera under extrema förutsättningar.
Brandskydd som disciplin är även lite speciellt i byggprocessen. Förutom att utförandet sällan prövas är det även beroende av utformningarna som traditionellt behandlas i andra discipliner till exempel Arkitektur, VVS, el eller konstruktion. Det innebär att brandskyddsbeskrivningens utförande måste vara inarbetat i de övriga underlagen. Det är normalt inget problem i sig men ställer stora krav på samordning mellan brand och de övriga disciplinerna. Mindre justeringar utifrån lokala förutsättningar kräver därför även en samordning mot brandskyddet.
Brandskydd är ett av de tekniska egenskapskrav som anses kunna vara lämpligt att ge förhandsbesked om. Det är då viktigt att nämna att delar av brandskyddet alltid kräver lokal hänsyn. Det gäller till exempel alla de delar där räddningstjänsten är en del i brandskyddets utformning. Flera av kraven i BBR förutsätter att
en räddningsinsats kommer att genom-föras vid brand. Här har vi tidigare påpekat att Räddningstjänsten är en osäkerhetsfaktor i byggnadens brandskydd. Bygglagstiftningen ställer relativt tydliga och strikta krav på vilka förutsättningar som ska gälla för att förmågan hos räddningstjänsten ska kunna tillgodoräknas. Svårigheten ligger bland annat i att dimensioneringen av svensk räddningstjänst sker utifrån lagen om skydd mot olyckor (LSO) vilken inte alls är så reglerad vad gäller insatsförmåga kopplad till enskilda byggnader. Det innebär också att det är svårt att säkerställa insatsförmågan över tid. Det som i första hand bör belysas är hur räddningstjänstens höjdfordon kan tillgodoräknas och hur tillgång till släckvatten ska regleras. I andra hand behöver räddningstjänstpersonalens säkerhet ställas i relation till den insats som de förväntas göra. Detta är helt lokalt utformade förutsättningar vilka inte kan avgöras i ett förhandsbesked.
Räddningstjänstens roll i regelverket behöver därför tydliggöras vad gäller:
• Utred säkerhetsnivån för en alternativ utrymningsväg med räddningstjänstens stegutrustning.
• Utred om stegutrymning och utrymningsplatser kan ersättas med andra tekniska lösningar.
• Förutsättningarna för räddningstjänstens insatstid och förmåga behöver tydliggöras för alla delar i BBR där detta förväntas.
För att byggkravsnämnden ska kunna bedöma brandskyddet på ett adekvat sätt behöver lagstiftningen redovisa syften till föreskrifterna. Särskilt om de allmänna råden tas bort. Syftena behövs för att kunna använda analytisk dimensionering men även vid förenklad dimensionering för att avgöra att föreskriften är uppfylld. Om man inte vet syftet med en föreskrift (eller allmänt råd) är det ofta svårt att veta vad det är man ska visa är uppfyllt när en annan lösning väljs.
Fråga 4:
Tillämpningen av föreskrifter och allmänna råd i BBR har en bred förankring inom brandskyddsprojekteringen. Kommittén föreslår att allmänna råd ska minimeras. Vad kommer detta att innebära för regelverket?
Allmänna råd har fått ett oförtjänt dåligt rykte. Det är många som inte har tagit sig tiden att förstå vad ett allmänt råd är och hur de ska tillämpas. Istället gör en del sin röst hörd och vill att de allmänna råden ska tas bort för att ”öka tydligheten i byggreglerna”. Jag vill mena att ta bort eller kraftigt reducera antalet allmänna råd kommer ha motsatt effekt, dvs. göra byggreglerna otydliga och oflexibla genom att försvåra möjligheterna att verifiera alternativa lösningar. Samtidigt som brandskyddreglerna av många redan upplevs som oflexibla och därför efterfrågar fler allmänna råd och mindre detaljerade föreskrifter.
Påverka innehållet i de allmänna råden
Allmänna råd måste skickas på remiss vilket innebär att vi som ska tillämpa reglerna har en chans att påverka dess innehåll och återkoppla till myndigheten (Boverket) om något är otydligt, kan tolkas på annat eller flera sätt, argumentera för om regleringen är för vag, för långtgående eller på annat sätt inte fungerar. Denna möjlighet finns inte för vägledningar från myndigheter – som många förespråkar ska finnas istället för allmänna råd – då vägledningar inte måste skickas på
remiss.
Lösningar i allmänna råd kan inte kommunen neka
Lösningar som anges i allmänna råd kan byggnadsnämnden inte neka byggherren att använda. Lösningar som anges i allmänt råd uppfyller kraven i de juridiskt bindande föreskrifterna. Genom att uppfylla de allmänna råden i byggreglerna så uppfyller vi därmed de juridiskt bindande krav som ställs på en byggnad genom byggreglerna.
Lösningar som anges i vägledningar kan byggnadsnämnden neka en byggherre att använda med motivet att lösningen inte uppfyller de juridiskt bindande föreskrifterna. Det gäller även om det är en statlig myndighet, till exempel. Boverket, som har gett ut vägledningen. Att då byta allmänna råd till vägledningar skapar en osäkerhet för byggherren kring vilka lösningar som kan användas och huruvida byggnaden uppfyller alla föreskrifter. Det skapar även en osäkerhet hos byggnadsnämnden om de istället för allmänna råd ska värdera lösningar i vägledningar.
Ett oflexibelt regelverk
Om allmänna råd istället görs om till föreskrifter så behövs antingen långa och komplicerade föreskrifter som fortsatt medger alternativa lösningar eller så får vi föreskrifter som inte går att avvika ifrån, det vill säga ett oflexibelt regelverk utan möjligheter att anpassa eller optimera en byggnad utifrån lokala förutsättningar eller önskemål. En tredje variant är att föreskrifterna blir så korta att det är svårt att säga var kravnivån finns eller vilka lösningar som uppfyller föreskrifterna, med risk för en stor variation i lägsta säkerhetsnivå, vilket i sin tur kan leda till katastrofbränder.
Något många vill se mer av är en ökad flexibilitet utifrån behovet. Om många allmänna råd i brandskyddskapitlet blir föreskrift är risken överhängande att brandskyddet, som många redan anser är fyrkantigt, göra byggnaden än mer oflexibel och erbjuda färre alternativ.
Osäker säkerhetsnivå
Att ta bort stora delar av de allmänna råden och ha övergripande funktionskrav har vi redan testat en gång i och med införandet av BBR 94. Det skapade stora frihetsgrader och tillämpningen av den av samhället satta lägsta säkerhetsnivån kom att variera mycket, framförallt som brandkonsulter med flera finns på en marknad med konkurrens. Därför kom BBR avsnitt 5 att dels få många fler allmänna råd 2013 och dels få ett helt eget allmänt råd om hur man kan verifiera en lösning när man avviker från ett allmänt råd. Detta för att minska spridningen i den lägsta säkerhetsnivå. Låt oss inte gå tillbaka i utvecklingen. Låt oss behålla våra allmänna råd och utveckla dem, för flexiblare byggnader med en tydlig säkerhetsnivå.
Fråga 5:
Inom brandskyddsområdet har vi kommit långt när det gäller analytisk dimensionering, det vill säga att man har en annan lösning än de som beskrivs i de allmänna råden. I alla fall om man jämför med de andra tekniska egenskapskraven. BRA har tagit fram en syfteshandbok till många av föreskrifterna i brandavsnittet. Varför är det viktigt att veta syftet med reglerna?
Boverkets byggregler, BBR, är funktionsbaserade där funktionen som ska uppfyllas anges i föreskriftstext. I det tillhörande allmänna rådet anges sedan ett sätt att uppfylla föreskriften, dvs en acceptabel nivå kopplat till funktionen. Lösningar som avviker från vad som anges i det allmänna rådet tillåts, men ska verifieras genom analytisk dimensionering. Poängen med ett sådant system är att möjliggöra flexibla lösningar i byggnader, samtidigt som funktionerna alltid upprätthålls.
För att kunna uppfylla det som anges i funktionskravet, när avvikelser görs från det allmänna rådet, krävs dock att syftet med föreskrift och allmänt råd är känt. Om syftet är okänt finns en risk att den analytiska dimensioneringen inte ges rätt inriktning och det är därmed inte säkert att det grundläggande syftet med funktionskravet uppfylls. Är syftet osäkert kan det dessutom förekomma tolkningsskillnader inom branschen, vilket kan leda till osäkerheter för andra teknikområden och i förlängningen även underminera branschens trovärdighet.
Med utgångspunkt i ovanstående har BRA tagit fram Syfteshandboken, som beskriver bakgrund, historia och syften med reglerna i BBR, avsnitt 5. Målet med Syfteshandboken är att öka förståelsen för kraven och höja kvalitén vid analytisk dimensionering.
När vi förstår och har samsyn kring vad föreskrifterna syftar till att reglera ges utrymme för nya lösningar som, ur vårt branschperspektiv, gör byggnaderna lika säkra som om de allmänna råden följts. Detta medför att brandskyddet lättare kan anpassas efter hur en byggnad ska användas istället för att byggnadens användande i alltför stor omfattning styrs av brandskyddet. Med kunskap om föreskrifternas syften kan vi som bransch enklare vara med och utveckla samhället på ett sätt som främjar utveckling, innovation och hållbarhet.
Summering av kommitténs betänkande
Kommittén föreslår att nuvarande krav på certifierade sakkunniga och kontrollansvariga avskaffas. Innehållet i kontrollplaner och byggnadsnämndens arbetsplatsbesök ska preciseras. På det sättet hoppas de att kontrollen i byggprocessen ska förenklas och förtydligas.
Enligt Boverket bedöms de sammanlagda fastighetsekonomiska åtgärdskostnaderna för fel, brister, skador och kostnader av ineffektiv resursanvändning uppgå till hisnande 100 miljarder per år. Om en förenklad kontroll kommer att minska kostnaderna är tveksamt. Förslaget innebär dessutom att utrymmet för oseriösa byggherrar att fuska kommer att öka.
Kommittén vill även minimera allmänna råd och hänvisning till standarder i Boverkets byggregler (BBR). Föreskrifterna ska nämligen bli tydligare. Tydliga funktionsbaserade regler som samtidigt möjliggör innovation och nytänkande är en svår balansgång. Genom att använda de allmänna råden som motvikt har Boverket mejslat fram en balanserad lösning som möjliggör innovation med bibehållen kravnivån. Om denna motvikt nu tas bort är risken att regeln antingen blir för strikt så att den omöjliggör andra lösningar eller att kraven blir för otydliga så att det inte går att bedöma om regeln är uppfylld eller inte. Kommittén har sannerligen inte gjort det lätt för Boverket i sin lindans.
Det verkar inte riktigt ens som om kommittén tror att Boverket kommer att klara uppgiften. Eller hur ska man annars tolka förslaget om en ny statlig myndighet – Byggkravsnämnden? Byggkravsnämnden ska nämligen pröva om en föreslagen lösning uppfyller reglerna. Ett positivt beslut från nämnden får sedan inte överprövas av den kommun som huset ska byggas i. Frågan är varför vi behöver ytterligare en statlig myndighet för att tolka en annans myndighets regler? Framför allt nu när man hävdar att reglerna ska bli tydligare.
Läs mer:
• Urval av remissvar på betänkande 3 (endast de som fanns listade i missivet har publicerats)
• BIV, BRA, SBF och SBBs remissvar på betänkande 3
• BIV, BRA, SBF och SBBS inspel till kommittén
• Boverkets webbplats om möjligheternas byggregler
Artikeln är publicerad i Bygg & teknik 5/20
Teckna en prenumeration HÄR
Dela på: