Pågående överdäckning av E4/E20 samt Värtabanan vid Hagastaden i Stockholm. Foto: Marcus Dahlin
– en utmaning vid konstruktion av överdäckningar och ovanliggande bebyggelse
Flera av våra viktiga samhällsfunktioner upprätthålls av infrastruktursystem som har mycket lång livslängd, exempelvis vägar och elnät. Det gör att det tar förhållandevis lång tid att ändra ett sådant system när det väl är byggt. Det innebär att en händelse som betraktades som extremt osannolik, eller till och med omöjlig, då ett infrastruktursystem byggdes, under systemets livstid mycket väl kan komma att betraktas som möjlig, eller till och med sannolik. Detta är speciellt olyckligt om även sårbarheten för sådana händelser, exempelvis en allvarlig brand eller explosion, också ökar på grund av ändrad utformning av infrastruktursystemen eller förändringar i omvärlden. En sådan förändring av riskbilden kan komma obemärkt och det är inte ens säkert att vi kommer att märka en eventuell ökning av sårbarheten förrän det inträffar en katastrof. Sårbarheten har kommit smygande och den kan både hota samhällets funktionalitet och människors liv och hälsa. Ett växande bekymmer är vilka krav som är rimliga att ställa på anläggningar och byggnader för att hantera denna sårbarhet.
För att ge ett specifikt exempel på en företeelse som är förhållandevis ny och som kan tänkas medföra smygande sårbarheter/hot använder vi så kallade överdäckningar av trafikleder. En viktig anledning till detta är att dessa system ofta har mycket lång livslängd och under den tiden kan många av de centrala förutsättningar som gällde vid konstruktionstillfället förändras, samtidigt som konstruktionen av förklarliga skäl är mycket svår att ändra i efterhand. Exempel på platser där sådana projekt som nyligen färdigställts eller pågår är E18 vid Tensta och Rinkeby, E4 vid Norra station i Stockholm samt E45 i Göteborg.
Mer byggbar mark och nya risker
Intresset för överdäckningar av transportleder har ökat markant i storstäder i Sverige under senaste 10-årsperioden och står högt på den politiska agendan. De förknippas med flera positiva egenskaper inom ramen för hållbar stadsutveckling, till exempel möjlighet till ökad tillgänglighet genom minskade barriärer, ökad trafiksäkerhet för oskyddade trafikanter, attraktiva trafik- och stadsrum, utveckling och läkning av staden med minskat buller och störning och förbättrad närmiljö som möjlig följd. Men framför allt är det möjligheter till förtätning av staden och tillgång till ytterligare mark att exploatera i centrala lägen som är de huvudsakliga kommersiella drivkrafterna och är en förutsättning för att åtminstone delfinansiering dessa relativt kostsamma anläggningar. Med tanke på att det råder bostadsbrist i flera svenska storstäder är denna möjlighet till exploatering av förklarliga skäl intressant för många aktörer, exempelvis kommuner, exploatörer och personer som söker bostad. Med tanke på de starka incitament som finns för att öka andelen byggbar mark i städer och den möjlighet som överdäckningar innebär för att frigöra sådan mark är det intressant att notera att överdäckningar också innebär en förändrad riskbild. Ett exempel på sådan förändring är risken för allvarliga bränder. När ett fordon brinner på en vanlig trafikled kan konsekvenserna visserligen bli stora för den som är i fordonet då branden inträffar, men det är mycket osannolikt att en sådan brand leder till allvarliga skador på personer i andra fordon. I en tunnel eller överdäckning ser det annorlunda ut. Där försvinner inte brandgaser lika lätt och potentialen att skada personer i andra fordon än det som branden började i är betydligt större. Det är också därför som man normalt har flera olika säkerhetssystem som skall förhindra att en brand växer sig stor, exempelvis sprinklersystem, eller att konsekvenserna av brandgasspridning blir allvarliga, exempelvis fläktar för att ventilera. Tanken är att dessa säkerhetssystem kompenserar för den potentiellt ökande risken i samband med överdäckningen. På så vis kan man uppnå både de positiva fördelarna med överdäckning, men samtidigt undvika de potentiellt ökande negativa effekterna (ökad risk för trafikanter). Säkerhets-kraven för konstruktioner för att hantera denna risk är relativt välutredd.
Men, när man gör denna typ av avvägningar mellan nyttor och personrisker är det lätt att glömma bort att personrisker på grund av bränder inte är den enda typ av risk som påverkas av en överdäckning. Vad som utgör en risk är beroende på vad man betraktar som värt att skydda. Om liv och hälsa är det skyddsvärda blir det naturligt att fokusera på personrisker. Men, om vi bryr oss om att skydda samhällets funktionalitet, vilket precis som skydd av liv och hälsa är ett viktigt mål enligt den nationella säkerhetsstrategin från 2017, finns det annat som blir viktigt. Det kan ibland vara svårt att beskriva exakt vad skydd av samhällets funktionalitet innebär och hur mycket skydd som behövs. Men, när det gäller både vägar och järnvägar är det inte ovanligt att sådana utpekas som riksintresse och då är det deras centrala betydelse för att möjliggöra transporter som är det viktiga. Förmåga till olika typer av transporter är i detta sammanhang alltså den samhällsfunktion som vi önskar skydda, men hur detta medför krav på eller begränsningar för ovanliggande konstruktioner eller användningen av dessa är inte tydligt.
Påverkan på samhällets funktionalitet
I fallet med överdäckningar är det inte svårt att se att risken med avseende på samhällets funktionalitet kan skilja sig avsevärt från risken för de personer som färdas under en överdäckning. En överdäckning innebär att ett vägavsnitt som tidigare varit förhållandevis enkelt att röja och återställa efter en allvarlig olycka innebär ett betydligt mer komplext och svårt arbete. Tiden att återställa funktionen hos en tunnel eller överdäckning efter en allvarlig brand kan exempelvis vara mycket lång, flera månader eller till och med år. Vidare innebär överdäckningen också att andra samhällsviktiga funktioner kan utsättas för ökade risker. De byggnader som byggs ovanpå en överdäckning riskerar att påverkas av en händelse och dessa kan vara av central betydelse, exempelvis ett sjukhus. Det är alltså tydligt att en ”vanlig” olycka på ett överdäckat vägavsnitt kan få helt andra konsekvenser för samhällsviktig verksamhet än om samma vägavsnitt hade varit utan överdäckning. Dessutom är det inte säkert att de vanliga systemen som används för att hantera de potentiellt ökande riskerna är särskilt effektiva med avseende på samhällets funktionalitet trots att de kan vara mycket bra från ett personsäkerhetsperspektiv. Exempelvis bidrar inte förbättrade utrymningsvägar i en tunnel till att skydda själva tunnelkonstruktionen.
Men, även ”ovanliga” händelser kan påverka risken för samhällets funktionalitet på ett mycket negativt sätt genom överdäckningar. Ett exempel är till följd av explosioner. När det gäller just sådana händelser är en komplicerande faktor att det är både praktiskt och ekonomiskt omöjligt att dimensionera en överdäckning för att klara den maximalt tillåtna transporterade lasten av explosiva ämnen, det vill säga 16 ton på väg. För att skadorna på grund av en explosion enbart skall påverka själva tunneln och inte ovanliggande bebyggelse har man i tidigare projekt bedömt att mängden explosiva ämnen inte får överstiga 1 – 2 ton, till exempel vid E4 vid Norra station i Stockholm. Om en anläggning dimensioneras för sådana laster och en explosion motsvarande 16 ton inträffar kommer explosionen troligtvis att leda till mycket stora skador på tunnelkonstruktionen, vilket i sin tur innebär att de byggnader som planeras ovan tunneltaket kan komma att rasa. Även om sannolikheten för detta är väldigt låg kan det medföra en risk för katastrof som vi är ovana vid att hantera och kanske inte kan acceptera.
Även om det finns dimensioneringsvägledning framtagen för att dimensionera skyddsrum och liknande byggnader mot väsentligt högre explosionslast är dessa inte förenliga med en välfungerande och funktionell överdäckning med ovanliggande bebyggelse. Det är alltså inte praktiskt möjligt att helt och fullt bygga bort denna slags skadeverkan. Då återstår möjligheten att förbjuda transporter av explosiva ämnen genom överdäckningen. Detta kan man självklart göra, men här finns en inneboende målkonflikt mellan infrastrukturförvaltaren och kommunen eller annan intressent i form av markägare som vill möjliggöra vägnära exploatering. Infrastrukturförvaltaren vill undvika restriktioner för mängd och typ av farligt gods som får transporteras på vägnätet samtidigt som markägaren vill undvika restriktion vad gäller markanvändning och maximera exploateringspotential, till exempel vad gäller byggnaders volym och exploateringsgrad. En knäckfråga vid överdäckning är hur denna målkonflikt hanteras när riskreducerande åtgärder skall identifieras och beslutas om.
Målkonflikt och osäkerhet
Om ingen restriktion utfärdas vare sig när det gäller trafikering eller markanvändning finns en uppenbar fara för att kontrollen över risker som kan påverka samhällets funktionalitet går förlorad. Här smyger sig också en helt avgörande osäkerhet in. Hur kommer behovet av transporter av farligt gods se ut imorgon eller om 20 år? Det svar man landar i påverkar förutsättningarna för utformning och användande av överdäckningen högst väsentligt och därmed både kostnader och intäkter. Som exempel kan nämnas att klara en explosionslast på 1–2 ton medför omfattande krav på konstruktionerna vad gäller dimensioner av tunnelkonstruktionens väggar och tak, armeringstäthet, lastnedtagning från ovanliggande bebyggelse, krav på platsgjutna och rasdämpande konstruktioner med mera. Dess utom kan en sådan utformning innebära utmaningar i entreprenadskedet eftersom till exempel avlastningsbalkar kan försvåra kanalisation och logistik.
En överskattning av behov av framtida transporter kan medföra en onödigt kostsam anläggning eller att funktionalitet och nytta med anläggningen kraftigt minskar, exempelvis om mängden planerade bostäder behöver minskas kraftigt på grund av detta. Å andra sidan, om framtida behovet underskattas så kommer i värsta fall antingen risknivån ovan eller i anläggningens närhet att kunna bli högre än vad samhället anser vara godtagbart eller så blir det nödvändigt med ändrad användning av anläggningen, till exempel att riva byggnader eller att införa restriktioner för transporter.
En överdäckning kan ha en teknisk livslängd på cirka 100–150 år och att förutse hur de faktorer som kan påverka risknivån utvecklas under den tiden är omöjligt. Det blir då extra viktigt att antingen ha en konstruktion som tillåter förhållandevis stor variation när det gäller faktorer som påverkar risken, och/eller att ha ett system som kontinuerligt övervakar utvecklingen av risker. Men, att bara ha övervakning av risker är ingen garanti för framgångsrik hantering av dessa. Det krävs också att det finns realistiska möjligheter att i efterhand (efter att konstruktionen är byggd) påverka riskbilden. Det spelar ju ingen roll om man exempelvis 20 år efter att en överdäckning har tagits i bruk konstaterar att den risk som den utgör har blivit för stor om man inte då kan göra något åt det. En handlingsberedskap behövs. Dessutom behövs ett regelverk eller vedertagen praxis för hur stor variation i dimensionerande förutsättningar som behöver beaktas, särskilt om detta är kostnadsdrivande för konstruktionen.
Följdproblem och projektrisker
En konsekvens av dessa utmaningar är att i dagsläget blir planeringsförutsättningarna för ett överdäckningsprojekt ovissa både för exploatörer och tillsyns-myndigheter. Fara finns för att det inte är möjligt att bedöma projektets genomförbarhet eller förutsättningar för ett projekts ekonomiska kalkyl vad gäller exempelvis byggnadsvolymer förrän långt fram i planprocesserna. Processerna tar tid och förseningar uppstår ofta, transparens saknas och förutsägbarhet är låg. Detta i sig utgör ett hot mot denna typ av anläggnings genomförbarhet, eftersom det ur ett investeringsperspektiv kan bedömas vara allt för stora osäkerheter. En av de största projektrisker i denna typ av projekt har visat sig vara hanteringen av säkerhetsfrågan i samband med att det är farligt godsleder som berörs. Myndigheternas hantering av säkerhetsfrågan upplevs emellanåt godtycklig vilket påverkar trovärdigheten för både planeringsprocesser och myndigheter. Detta går stick i stäv med målen med plan- och byggprocessen. De osäkerheter som därmed introduceras i planeringsprocessen är högst oönskade ur ett projektlednings- och investeringsperspektiv. Exempel på sådana osäkerheter är exploateringsgrad, byggbarhet, anläggningskostnad, hantering hos myndigheter och slutligen frågan om godkännande.
En av de frågor som starkt bidrar till detta är ovissheten kring riskvärdering och -kontroll, det vill säga hur vi kan fastställa att acceptabel säkerhet uppnås och upprätthållas över tid både vad gäller samhällets funktionalitet och personsäkerhet. Ovissheten när det gäller frågan är så påtaglig att den kan hota eller omöjliggöra vissa projekt som potentiellt kan skapa stora värden i form av framtida stadsutveckling. Grovt förenklat kan de utmaningar som uppmärksammats när det gäller hantering av säkerhetsfrågan av överdäckningsprojekt i både ett antal projekt och kunskapssammanställningar som genomförts på uppdrag av centrala och regionala myndigheter sammanfattas med punkterna; otydliga regelverk, avsaknad av en acceptabel risknivå, obeslutsamhet hos myndigheter bland annat när det gäller dimensionerande värden på explosionslast samt att det är inte samhällsekonomiskt rimligt att beakta scenarier med mycket små sannolikheter. Ingen av dessa utmaningar är specifika för överdäckningar utan gäller i princip för all riskhantering. Dessvärre har begränsat med framsteg gjorts inom området under den senaste tioårsperioden. Branschen har stått och stampat och få eller inga forsknings-initiativ har följt de kunskapsinventeringar som tagits fram.
Möjligtvis kan man invända att man alltid kan ändra en befintlig konstruktion. Men, det spelar ingen roll om man kan, frågan är om man kommer att göra det. I ett läge där olika faktorer succesivt gjort att riskerna med avseende på samhällets funktionalitet och/eller människors liv och hälsa ökat väsentligt kan det trots detta vara mycket svårt att få någon att agera. Man hamnar lätt i ett läge där man kan ifrågasätta hela situationen ”varför är detta ett riskproblem nu, det har ju varit ok i 20 år?”, man kan peka på det orimliga i att lägga stora resurser på att ordna ett problem som inte ger några direkt konkreta fördelar (åtgärdernas effekter ”syns” ju inte), och slutligen kan en brist på helhetsperspektiv resultera i att ingen av de inblandade aktörerna känner att ansvaret för risken är deras, vilket innebär att ingen av dem har några starka incitament för att driva på i frågan om att göra något åt riskbilden. Status quo är bättre för samtliga inblandade och då kan det smygande hotet fortsätta att öka utan att någon reagerar. Sett utifrån detta perspektiv är det inte konstigt varför de smygande hoten/sårbarheterna inte uppmärksammas och hanteras. Det handlar inte om att de inblandade aktörerna inte vill eller kan. Det handlar snarare om ett komplext riskhanteringsproblem där ett antal i sammanhanget ogynnsamma faktorer samverkar för att sätta hela systemet i ett ”låst läge”. Ett läge som kan innebära att de flesta förstår att en förändring vore önskvärd med tanke på de övergripande målen för vår säkerhet, men ingen har tillräckliga incitament (exempelvis genom tydlig ansvarsfördelning) eller möjligheter (exempelvis genom tydliga mandat) för att agera. Dagens planeringssystem verkar inte vara riggat för denna hantering ännu.
Hur framtidssäkra?
Är det då rimligt att man bortser från smygande hot och sårbarheter vid projektering av system som är centrala för att upprätthålla olika samhällsfunktioner ur ett hållbarhetsperspektiv? Om man inte hanterar dessa frågor idag skapar man potentiellt mycket stora problem för framtida generationer. Vi riskerar att bygga system som på sikt är mycket sårbara och svåra att ändra. En sådan utveckling kan motverka ambitionen att bygga robusta städer med motståndskraft mot olika typer av katastrofer. En sådan utformning kan knappas göra anspråk på att vara hållbar eller framtidssäkrad. Men, samtidigt är det orealistiskt att försöka bygga upp något nytt system eller procedur för att kunna hantera denna typ av risker. Med största sannolikhet måste det ske inom ramen för det arbete som redan bedrivs idag. Frågan är om det inte vore bättre att i högre grad hantera dessa potentiella hot och sårbarheter redan vid planering och projekteringen av infrastrukturen. Troligtvis är det så eftersom det vanligtvis blir billigare att införa skyddsåtgärder redan i planerings- och projekteringsstadiet än senare. Dessutom har man i projekteringsstadiet ett gynnsammare läge med avseende på att infrastrukturen ännu inte finns och därmed minskar möjligheten att man (felaktigt) tar ett visst antal olycksfria år som intäkt för att risken är ”ok”. Och, det finns sannolikt också större möjligheter att få de inblandade aktörernas incitament att peka i samma riktning under projekteringsfasen jämfört med senare. Under projekteringen torde själva införandet av infrastrukturen kunna uppfattas som positivt av de flesta aktörer och då borde deras benägenhet att acceptera och möjliggöra ytterligare säkerhetsåtgärder öka, i förhållande till att införa dem senare, även om det kan innebära något högre kostnader för dem under konstruktionsfasen. En förutsättning för att detta skall vara möjligt är att kravbilden på byggnads-verken blir tydlig och i dagsläget är den mycket diffus.
Läs mer:
Artikeln baseras på skriften ”Smygande sårbarheter och hot – en utmaning för arbetet med skydd av samhällsviktig verksamhet” som går att ladda ned från www.cencip.lu.se
