Saneringsansvar och skärpt företagsbot – om miljöjuridiska risker

Den 1 januari 2020 skärps reglerna om företagsbot och maxbeloppet höjs från 10 miljoner kronor till 500 miljoner kronor. Svenska företag gör klokt i att intensifiera ansträngningarna för att motverka överträdelser av bland annat miljölagstiftningen och arbetsmiljölagstiftningen. Även företag som följer lagstiftningen kan drabbas av ansvar och stora kostnader till följd av miljörättsliga komplikationer vid markarbeten – särskilt om sådana arbeten utförs inom förorenade områden.

Vanligt med markarbeten inom förorenade områden

I Sverige finns ett stort antal förorenade områden. Länsstyrelserna och kommunerna har identifierat cirka 85000 potentiellt förorenade områden i landet, det vill säga platser där det har bedrivits eller bedrivs verksamhet som kan orsaka föroreningar. Schaktning, pålning och annat grundläggningsarbete inom dessa
områden kan innebära risker för det företag som utför eller låter utföra arbetena. Det rör sig inte bara om rena arbetsmiljörisker, utan även risk för att föroreningarna sprids och att företaget då får ett ansvar för att avhjälpa (sanera) föroreningar som redan fanns när arbetena påbörjades. Arbeten inom förorenade områden är som utgångspunkt anmälningspliktiga och den som utför arbeten utan att ha gjort en sådan anmälan kan drabbas av straffrättsligt ansvar.

Den vanligaste komplikationen i samband med arbeten i förorenade områden är kanske ändå att arbetena blir kraftigt försenade eller dyrare än beräknat. Det
är ofta först i samband med att en markentreprenör drabbas av ansvar och stora kostnader till följd av föroreningar som företaget blir varse omfattningen av de juridiska och ekonomiska riskerna.

Viktigt att föroreningen identifieras i ett tidigt skede

För att på ett bra sätt förstå och kunna hantera de juridiska risker som är förknippande med markarbeten i förorenade områden måste man skaffa sig en uppfattning om de planerade arbetena ska utföras inom ett förorenat område, eller om arbetena på annat sätt kan påverka ett sådant område. Om arbeten utförs utan att företaget först har kontrollerat om området är förorenat kan konsekvenserna för projektet bli omfattande. Längre ner i denna artikel får du veta mer om var det går att hitta information om potentiellt förorenade områden. I många fall är det även lämpligt att provtagning för att utreda eventuell föroreningsförekomst utförs innan markarbeten påbörjas.

Stopp i projektet

Om föroreningar som inte tidigare anmälts till tillsynsmyndigheten upptäcks i samband med markarbeten måste myndigheten informeras. Ofta måste även arbetena avbrytas och som utgångspunkt ska de fortsatta arbetena anmälas till tillsynsmyndigheten som då ges möjlighet att förelägga om försiktighetsmått (förhållningsregler). Myndigheten ställer ofta krav på utredningar innan arbetena kan fortskrida och myndighetens handläggning kan dra ut på tiden. Att stöta på en tidigare okänd förorening, eller att en förorening visar sig vara betydligt mer omfattande än vad som tidigare varit känt, kan alltså innebära stora förseningar i ett projekt. Även i de fall en förorening är känd och anmälan gjorts innan projektstart kan handläggningen av ett ärende om avhjälpandeåtgärder ändå ta lång tid och medföra förseningar.

Den som ska vidta en avhjälpandeåtgärd, till exempel sanering, måste anmäla detta till tillsynsmyndigheten om åtgärden kan medföra ökad risk för spridning eller exponering av föroreningarna. En sådan anmälan brukar kallas för en § 28-anmälan. Om den ökade risken för spridning eller exponering bedöms som ringa är en anmälan inte nödvändig. Det är heller inte alla åtgärder inom ett förorenat område som är anmälningspliktiga utan enbart sådana som utgör led i vad som kan anses vara en avhjälpandeåtgärd enligt miljöbalken. Vilka åtgärder som omfattas av anmälningsplikten är dock inte helt klart och många företag tar det säkra före det osäkra och anmäler regelmässigt markarbeten som utförs inom förorenade områden.

Att påbörja ett anmälningspliktigt avhjälpande utan att anmälan har gjorts eller innan den föreskrivna tidsfristen på 6 veckor löpt ut är att betrakta som otillåten miljöverksamhet. Otillåten miljöverksamhet är ett brott som kan ge böter eller fängelse i högst 2 år.

Arbetsmiljörisker vid markarbete i förorenade områden

I samband med arbete i förorenade områden finns flera mindre vanliga arbetsmiljörisker att beakta. Till exempel kan det finnas risk att arbetstagare exponeras för hälsofarliga eller till och med akut giftiga ämnen eller för syrebrist. Det kan även finnas risk för brand och explosion. Dessa risker ska läggas till de normala riskerna vid markarbeten såsom ras-, skred- och fallrisker samt risker i samband med användning av maskiner och annan tung utrustning, arbete vid vatten eller arbete i slutna utrymmen/schakter och arbete nära ledningar eller andra pågående verksamheter. [1]

Det är därför viktigt att erforderliga skyddsåtgärder vidtas, men också att arbetsgivaren har en rättvisande bild över de risker som finns vid ett visst markarbete. Om förekomsten av eventuella föroreningar inte har utretts finns risk att arbeten utförs på ett särskilt riskfyllt sätt eller utan tillräckliga skyddsåtgärder. Huvudansvaret för arbetsmiljön vid markarbeten är alltid arbetsgivarens, och med den skärpning av företagsboten som införs den 1 januari 2020 blir det än mer viktigt att förstå och förebygga de risker som uppkommer vid arbete inom förorenade områden.

Markarbete i förorenade områden om-fattas av ett stort antal arbetsmiljöregler, och vilka regler som gäller får bedömas i det enskilda fallet. Några av de viktigaste föreskrifterna i samband med arbete i förorenade områden är AFS 2001:1 Systematiskt arbetsmiljöarbete, AFS 1999:3 Byggnads- och anläggningsarbete, AFS 2014: 43 Kemiska arbetsmiljörisker, AFS 2018:1 Hygieniska gränsvärden och AFS 2001:3 Användning av personlig skyddsutrustning. [1]

Kraftigt höjd företagsbot från årsskiftet

Företagsbot är ett ekonomiskt sanktionsmedel som används mot företag antingen när personer i ledande ställning på företaget inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att förebygga brottslighet i verksamheten, eller när personer som haft ett särskilt tillsynsansvar eller en särskild kontroll i verksamheten har brustit i sitt uppdrag. Företagsbot är en sanktion som används vid sidan om straffrättsligt ansvar och kan utdömas mot företaget oavsett om någon enskild gärningsperson straffas eller ens identifieras.

Regeringen har föreslagit en skärpning av lagstiftningen gällande företagsbot som bland annat innebär att maxbeloppet för företagsbot höjs till 500 miljoner kronor samt att företagsbot även ska kunna åläggas stat och kommun och inte enbart privata näringsidkare. Syftet med höjningen är att företagsboten ska innebära en kännbar konsekvens även för större företag. Det svenska företagsbotssystemet har tidigare fått kritik från bland annat EU för att inte vara tillräckligt effektivt mot sådan brottslighet som omfattas av sanktionssystemet.[2]

En av de stora ändringarna är att ett företags ekonomiska ställning kan komma att påverka företagsbotens storlek. Tidigare kunde en företagsbot bli mycket kännbar för ett litet företag och samtidigt framstå som obetydlig om samma bot drabbade ett större företag. Syftet med ändringen är att företagsbot som sanktionsmedel ska kunna vara lika kännbar för såväl ett ekonomiskt svagt som ett ekonomiskt starkt företag.

Något förenklat beskrivet kan den förhöjda sanktionen bli aktuell för företag med fler än 50 anställda eller med mer än 80 miljoner kronor i omsättning, om dessa företag gjort sig skyldiga till särskilt klandervärda fall av åsidosättande av relevant lagstiftning. Om en förhöjd företagsbot blir aktuell eller inte bestäms utifrån en samlad bedömning av hur allvarlig den aktuella brottsligheten är, om brottet inneburit risk eller skada för liv, hälsa eller miljö samt om företagsledningen har varit inblandad i brottet genom någon form av aktivt handlande eller understöd. [2]

Företagsbot kan åläggas för alla former av brott som begås i till exempel näringsverksamhet, men det får en särskilt stor betydelse för arbetsmiljöbrott och vissa miljöbrott då dessa är exempel på sådana företeelser som kan leda till extra höga bötesbeloppet eftersom sådana överträdelser ska ses som extra allvarliga i och med den nya regleringen. [2]

Risk att markföretaget måste avhjälpa föroreningar till stora kostnader

Ytterligare en risk för företaget är att det, genom att utföra arbeten inom ett förorenat område, kan få ett ansvar för att utreda eller avhjälpa föroreningen som sådan. Den svenska regleringen kring ansvar för föroreningar utgår från principen att ”förorenaren betalar”. Det innebär att det ytterst är den som har orsakat föroreningen som bör bära kostnaden för avhjälpande. Genom rättspraxis har dock principen om att förorenaren betalar och den svenska regleringen tolkas väldigt brett.

Även den som genom arbeten i ett förorenat område riskerar att sprida föroreningar anses ha bidragit till föroreningen och får ett ansvar som ”verksamhetsutövare”. Om det finns flera ansvariga verksamhetsutövare har tillsynsmyndigheten som utgångspunkt rätt att vända sig mot var och en av verksamhetsutövarna och ställa krav på avhjälpande av hela föroreningen.

Det företag som har fått bekosta av-hjälpandet får därefter rikta krav mot den som ursprungligen orsakat föroreningen. Om detta företag inte finns kvar, vilket ofta är fallet, eller inte har medel att bekosta avhjälpandet får det företag som myndigheten förelagt att vidta avhjälpandeåtgärder stå hela kostnaden för åtgärderna.

Om ett företag frigör och sprider en befintlig förorening, till exempel till ett närliggande vattenområde, kan företaget alltså få ansvar för att sanera vattenområdet. Till och med genom bara att gräva i föroreningen och därmed riskera att sprida den får företaget ett ansvar och kan bli föremål för krav på avhjälpande från myndigheten.

Omfattningen av ansvaret är oklar

Det har länge diskuterats hur omfattande ansvar ett företag som bara utför arbeten i ett förorenat område kan få. Klart är att den som sanerar ett område för att ställa om från industrimark till exempelvis bostäder kan få ansvar för hela saneringskostnaden. Under vissa förutsättningar kan exploatören kräva ersättning från den ursprungliga förorenaren för det avhjälpande som hade varit nödvändigt att utföra även om området skulle ha fortsatt att användas som industrimark. Det avhjälpande som krävs för att ”förädla” området till bostadsmark får alltså exploatören bekosta.

Det är däremot oklart vad som gäller om en entreprenör bara utför arbeten i en del av det förorenade området, till exempel grundlägger för en byggnad i utkanten av ett stort förorenat område. Kan entreprenören då få ansvar för hela det förorenade området bara för att denne genom arbeten riskerat att sprida föroreningar inom en begränsad del av ett större förorenat område?

Ny praxis om ansvar för utredningar

Frågan om entreprenörens ansvar för utredningsåtgärder har nyligen prövats av Mark- och miljööverdomstolen. Det målet rörde ett byggbolag som i början av 90-talet grundlagt byggnader med platta på mark och då grävt ner till cirka 1 meter under slutlig marknivå för att grundlägga. Bolaget hade även vid uppförande av byggnad med källare behövt gräva ner till cirka 2-3 meter under slutlig marknivå. Trots att bolaget inte hade bidragit med några nya föroreningar ansågs bolaget i mark- och miljödomstolen ha riskerat att sprida föroreningarna genom att ha grävt på den sedan tidigare förorenade fastigheten. Bolaget hade därmed fått ett ansvar för att genomföra undersökningar på hela den förorenade fastigheten. Mark- och miljööverdomstolen gjorde samma bedömning. [3]

Information om förorenade områden

Med hänsyn till att markarbeten inom förorenade områden är förknippade med flera olika risker och krav på åtgärder är det klokt att inför arbeten i ett område skapa sig en bild över risken för att området är förorenat. För att få bättre förståelse för hur risken för föroreningsförekomst ser ut finns information att hämta i länsstyrelsernas nationella databas över potentiellt förorenade områden, EBH-stödet. I databasen finns information om områden som har kartlagts av länsstyrelserna eller av kommunerna och som kan misstänkas vara förorenade. Dessutom finns ofta information om tidigare gjorda undersökningar där det har konstaterats att området är förorenat. Förutom hos berörd länsstyrelse kan ytterligare information om förorenade områden finnas bland annat hos den kommun där området är beläget.

Lika viktigt som det är att komma ihåg att ett område inte behöver vara förorenat för att det identifierats i databasen är att komma ihåg att ett område kan vara förorenat även om det inte är utpekat i databasen. Även om databasen är omfattande behöver verksamheter och aktiviteter som ägt rum inte nödvändigtvis ha identifierats vid kartläggningen. Dessutom finns det information som av säkerhetsskäl inte finns tillgänglig för allmänheten hos länsstyrelsen. Så kan vara fallet med till exempel militära anläggningar.

Sammanfattning

Markarbete inom förorenade områden är ofta förknippat med ett antal juridiska risker som kan leda till allvarliga konsekvenser för de företag som utför arbetena. För att kunna identifiera och hantera dessa risker är det viktigt att dels ha kunskap om det juridiska regelverket, dels ha en förståelse för det område där arbeten ska utföras. Om området är, eller kan misstänkas vara förorenat, behöver bolaget ta hänsyn till detta från bland annat arbetsmiljösynpunkt, tid-, och kostnadssynpunkt samt ur an-svarssynpunkt. Vi vet fortfarande inte hur omfattande ansvaret ska anses vara för det företag som utför markarbeten inom ett sedan tidigare förorenat område. Då en uttalad ambition från lagstiftarens sida är att kostnader för avhjälpandeåtgärder inte ska belasta statskassan finns dock risk att detta ansvar bedöms som långtgående. Ett företag skulle därför kunna få ett långtgående ansvar för avhjälpandeåtgärder trots att företaget varken orsakat eller känt till att det område som arbeten utförts i varit förorenat.

Referenser

[1] Marksanering – om hälsa och säkerhet vid arbete i förorenade områden (H359), Arbetsmiljöverket 2015
[2] Proposition 2018/19:164 Skärpta straffrättsliga sanktioner mot företag
[3] Mark- och miljööverdomstolens dom den 28 november 2019 i mål M 9302-18

Artikelförfattare:
Linnea Ljung
Setterwalls Advokatbyrå

Artikeln är publicerad i Bygg & teknik nr 1/2020

Teckna en prenumeration HÄR