Boverket ska införa nya föreskrifter som ska ersätta dagens bygg- och konstruktionsregler – hur ska aktörerna i sektorn ta emot detta? Och hur kan man påverka för att få bästa möjliga regelverk?
Möjligheternas byggregler
Efter flera år av utredningar har Boverket, som följd av ett regeringsuppdrag, tagit beslut om att utarbeta en ny regelmodell, som förväntas träda i kraft vid halvårsskiftet 2024. Under utvecklingsarbetet går regelmodellen under arbetsnamnet Möjligheternas byggregler. Vad innebär då detta?
Huvuddragen i den nya regelmodellen är att Boverket som myndighet ställer funktionskrav och att sektorns aktörer, genom utnyttjande av standarder, branschråd och handböcker, tar fram modeller för hur man ska verifiera att man uppfyller dessa krav. Schematiskt kan man redovisa detta som att rollfördelningen förändras enligt figur 1. Sektorns aktörer får ett väsentligt större ansvar än idag, men samtidigt ett större inflytande och större incitament att utveckla bättre och bättre metoder, eftersom det inte längre blir myndigheten som ger exempel på godtagbara lösningar.
Figur 1: Förändrade roller. Boverket begränsar sin uppgift till att ställa krav som uppfyller de övergripande mål som härrör från politiskt tagna regleringar i Plan- och Bygglagen och Plan- och Byggförordningen. (Källa Boverket)
Med Möjligheternas byggregler avser Boverket att ersätta dagens bygg- och konstruktionsregler (BBR respektive EKS) med nya föreskrifter. Dessa ska vara uppbyggda som funktionskrav. De allmänna råd som tillhör dagens regelverk ska, liksom hänvisningar till standarder, inte längre finnas kvar i regelverket. Den nya regelmodellen ska underlätta ett utvecklingsinriktat arbete som ger stora möjligheter att introducera nya och bättre lösningar än de traditionella.
En bakgrund till detta är att de allmänna råden och standardhänvisningarna har upplevts som utvecklingshämmande. Den byggherre som vill utveckla en egen lösning för att uppfylla ett övergripande krav har haft svårt att få denna lösning godkänd i byggnadsnämnden, om den inte följt dagens allmänna råd.
Utmaningar i en ny modell
Dagens regelverk, med sina allmänna råd och sina standardhänvisningar, innehåller naturligtvis en stor mängd goda erfarenheter, som det gäller att ta tillvara i en ny modell. Samtidigt ska utrymme för ständiga förbättringar skapas. Det är också viktigt att man får enkla och entydiga sätt att verifiera hur ett krav uppfylls. Vidare är likartad tolkning i hela landet en mycket viktig förutsättning. Möjligheterna att effektivisera byggandet och ge säkra och prisvärda byggnader genom ökad standardisering och utnyttjande av goda erfarenheter ska stimuleras. Idag upplever många byggherrar att olika tolkningar i olika kommuner hämmar möjligheterna att effektivisera.
Konkreta förändringar – vilka kan de bli?
Vi vet ännu inte hur de nya föreskrifterna kommer att se ut, arbetet pågår hos Boverket. Men en kärnfråga är att funktionskrav måste skrivas så att de är entydiga. Det kan göras genom någon typ av beskrivning eller genom hänvisning till ett visst värde. Nu gällande energikrav kan vara ett exempel på hur man anger ett visst värde – energianvändningen får inte överstiga ett visst antal kWh/m2 och år. Med denna typ av krav anger man inte hur kravet ska uppfyllas, det är upp till byggherren och dess konsulter, entreprenörer m fl att utforma byggnaden på ett sätt som gör att kraven uppfylls. På detta sätt kan vissa krav vara ganska enkla att ange. Komplexa samband mellan olika funktioner kan göra kravställningen betydligt svårare.
En viktig förutsättning i Boverkets arbete är att uppdraget inte innefattar att skärpa kraven (eller att sänka dem). Boverket har som myndighet att utfärda föreskrifter som preciserar de krav som redan ställs i den av Riksdagen antagna Plan- och Bygglagen och den av Regeringen utfärdade Plan- och Byggförordningen. Om man vill ha skärpta eller sänkta krav är det alltså en politisk fråga.
De krav som ställs i det offentliga systemet av lagar och föreskrifter är de övergripande krav som samhället vill ha kontroll på. Det gäller i allt väsentligt frågor runt hälsa och säkerhet. Man ska kunna komma ut ur en byggnad som brinner, brand ska inte spridas mellan lägenheter, konstruktionerna ska tåla de belastningar som blir aktuella vid användning och vid extrema väderförhållanden, inomhusklimatet ska vara hälsosamt och så vidare.
I praktiken finns en rad krav utöver dessa, som är bra för att säkerställa att vi har byggnader som behåller sitt värde över livslängden, bland mycket annat att de är försäkringsbara och attraktiva för användaren. Dessa krav är i normalfallet betydligt fler och mer omfattande än de krav som ställs av myndigheter. Här är det förstås byggherren som bestämmer vilka krav som ska uppfyllas. Myndighetskraven är minimikrav, det är både vanligt och långsiktigt hållbart att byggherrar ställer egna krav som går längre i flera avseenden.
Figur 2: Myndighetskraven, genom exempelvis Boverkets Byggregler, Lagen om Skydd mot Olyckor och Arbetsmiljöverkets krav utgör en liten del av de krav som ställs på ett byggnadsverk.
Hur ska aktörerna visa att krav är uppfyllda?
Grundläggande är att det alltid är byggherren som har det offentligrättsliga ansvaret för att uppfylla de krav som följer av Plan- och Bygglagen. Man kan civilrättsligt, med till exempel konsult- och entreprenadavtal, avtala med andra parter att utföra det som gör att ansvaret uppfylls, men man kan inte överlåta ansvaret.
De beslut som krävs för att få uppföra och ta byggnader i bruk tas av byggnadsnämnderna, i form av bygglov, start- och slutbesked. I dagens situation kan byggnadsnämnderna oftast veta att ett krav är uppfyllt om byggherren kan visa att man följt föreskrifter, allmänna råd och standardhänvisningar som finns i BBR respektive EKS. Trots det råder det ofta osäkerhet och många byggherrar vittnar om att samma lösning kan få klartecken i en kommun, men inte i en annan. Dagens system är alltså långt ifrån fullkomligt och förutsägbart.
I ett nytt system är avsikten att sektorns aktörer gemensamt ska ta fram de vägledningar som visar hur man verifierar att krav är uppfyllda. Detta är en svår uppgift och en av de viktigaste för Samhällsbyggandets Regelforum den närmaste tiden. Här finns ett antal frågeställningar, exempelvis:
• Finns en standard som täcker upp för ett visst krav? Om inte, går det att utveckla en standard så att den blir ett bra hjälpmedel? • Finns det branschhjälpmedel av annat slag än standarder som kan användas? Eller kan man utveckla? • Finns det verifieringssystem som ”med råge” uppfyller de krav som ställs i Plan- och Bygglagen och Plan- och Byggförordningen och förmedlas genom Boverkets föreskrifter? Det kan kanske gälla miljöcertifieringskrav som är långt högre ställda än de minimikrav som ställs genom lag, förordning och föreskrifter. • Kan man hitta en form för nationellt godkännande av vissa lösningar som en byggherre vill använda i många kommuner? Det kan ofta gälla industriellt tillverkade hus, men även i andra sammanhang kan det bli aktuellt. I Norge finns ett system där en lösning kan godkännas av forskningsinstitutet SINTEF, kanske kan vi lära något av detta och hitta en liknande lösning för Sverige. • Regeringen har föreslagit ett system med certifierade projekteringsföretag. En utformning som utarbetats av ett sådant företag ska bli godkänt i alla kommuner. Detaljerna för detta system är ännu inte utarbetade.
Kontrollsystemet – en stor fråga med hög aktualitet
Systemet för kontroll enligt Plan- och Bygglagen ingår inte i den översyn som Boverket gör med Möjligheternas byggregler. Däremot har flera utredningar visat att det finns behov av förändring och skärpning, så att systemet med kontrollplaner och kontrollansvariga blir ett system som fungerar i praktiken på det sätt som var tänkt. Kontrollplaner ska vara projektanpassade, vilket de inte alltid är. En kontrollansvarig är en av byggherren utsedd person som ska säkerställa att relevanta kontroller blir utförda i rätt tid och av den som har bäst möjlighet att kontrollera. Den kontrollansvarige är inte en kontrollant, ett förhållande som många har missuppfattat.
Så sent som i slutet av januari 2022 kom Boverkets rapport om frågor med anledning av takraset i Tarfalahallen (Rapport 2022:1). Tarfalahallen i Kiruna drabbades 2020 av ett takras som fått stor uppmärksamhet och utretts av Statens Haverikommission. Det är inte osannolikt att det kommer att införas nya krav på kontroller, både av projektering, utförande och befintliga byggnader, som resultat av denna rapport.
Även om kontrollfrågorna inte ingår i just Möjligheternas byggregler kommer de att beröras av det arbete som Samhällsbyggandets Regelforum utför.
Hur påverkas aktörerna?
En förändring av det slag som nu föreslås är en stor förändring, något liknande har inte föreslagits på nära 30 år. Den stora förändring som genomfördes i början/mitten av 1990-talet har heller inte fått det genomslag som var tänkt. Kanske var det en bristande förankring och en underskattning av problematiken som gjorde att genomslaget inte kom.
Ett nytt system måste byggas för att både bli bra och långsiktigt hållbart. Ett perspektiv på några år är alldeles för kort, sektorn behöver stabila spelregler som håller i decennier och i kortare perspektiv bara genomgår nödvändiga uppdateringar. Det är därför angeläget att alla olika, ibland motstående, intressen sammanställs så att vi får ett system som blir både rättssäkert, brett tillämpligt och, som är ett av huvudmotiven till förändringarna, stimulerar till utveckling. Att uppnå ett mer innovativt byggande som säkerställer långsiktiga krav på hållbarhet ur såväl ekologisk, social och ekonomisk synvinkel är angeläget.
För att få in synpunkter och erfarenheter är Samhällsbyggandets Regelforum en öppen organisation dit alla är välkomna att höra av sig. Vi har redan ett stort nätverk, vi etablerar fokusgrupper för olika frågor och vi kommer att bedriva en aktiv kommunikationsverksamhet, med olika möten och seminarier.
Ett system som innebär större möjligheter att introducera nya och bättre lösningar ställer naturligtvis höga krav på att nya lösningar verkligen är utprovade och kvalitetssäkrade. Historien visar att det med det gamla systemet varit möjligt att introducera obeprövad teknik. Skandalerna med enstegstätade fasader, olämpliga materialval och andra skadefall talar sitt tydliga språk. Vi måste nu visa att ett nytt system fångar upp risker på ett tidigt stadium, så att endast de bättre lösningarna kommer till användning.
Ett nytt system kommer att ställa krav på kompetensutveckling. Nya hjälpmedel och nya kurser behöver tas fram. Med rätt framförhållning och ett brett och djupt engagemang kommer vi att kunna få en samhällsbyggnadssektor att vara stolta över. En sektor där kompetens och långsiktigt ansvarstagande är det som premieras.
Vad händer inom konstruktions- och geoteknikområdena?
Boverkets konstruktionsregler, EKS, infördes 2011, varigenom de europeiska standarder som kort brukar benämnas eurokoderna implementerades i det svenska regelverket. Arbetet hade då föregåtts av ett långt arbete inom CEN, det europeiska standardiseringsorgan som SIS är svensk medlem i. Med perspektiv på detta arbete kan man säga att svenska konstruktörer och geotekniker inte hade engagerat sig tillräckligt mycket i det europeiska arbetet. Vi fick följa lösningar som kunde ge överstarka konstruktioner och mycket arbete fick läggas på anpassningar. Nu pågår ett arbete där eurokoderna ska revideras och nya standarder vara på plats senast 2027. Vid denna revidering har svenska experter tagit ett mycket större ansvar för att påverka standarderna, men det behövs fortsatt engagemang och tillvaratagande av praktiska erfarenheter. Vissa nationella val, som kan vara beroende av exempelvis lokala geologiska och geotekniska förhållanden och väletablerade konstruktionslösningar, behöver också göras.
I Sverige implementeras eurokoderna dels i Boverkets regelverk, som styr husbyggande, dels i Transportstyrelsens regelverk, som styr en stor del av anläggningsbyggandet. I så stor utsträckning som möjligt ska dessa regelverk vara samordnade.
För att ta vara på svenska erfarenheter och påverka implementeringen i så bra utsträckning som möjligt etablerar Samhällsbyggandets Regelforum en fokusgrupp för bärande konstruktioner och geokonstruktioner, under ledning av Ove Lagerqvist, ProDevelopment AB. Det finns fortfarande möjlighet att vara med och påverka arbetet i denna, kontakta gärna Ove (ove.lagerqvist@prodevelopment.se) om du är intresserad.
Byggnader och anläggningar ska givetvis konstrueras och byggas så att säkerheten mot ras, skred och olämpligt stora rörelser under bygg- och användningstid är betryggande.Samtidigt är det angeläget att vi, av ekonomiska skäl och ur klimatsynpunkt, inte konstruerar och bygger på ett sätt som ger överstarka konstruktioner. En av de viktigaste uppgifterna för en ingenjör är optimeringen mellan olika förhållanden. Historien visar tyvärr att incitamenten för optimering inte är tillräckligt starka. Undersökningar har visat att vi över tid fått allt högre kostnader och allt högre materialåtgång, utan att motsvarande ökade nytta har uppkommit. Man ska, såväl med hänsyn till samhällskrav som civilrättsliga krav i till exempel konsultavtal, utföra sitt arbete på ett fackmässigt sätt. Om en byggnad eller anläggning rasar, eller får deformationer som är oacceptabla, är det ofta uppenbart att berörd konstruktör eller geotekniker inte har agerat fackmässigt och man kan ställas till skadeståndsberättigande ansvar. Att arbeta med onödigt höga säkerhetsmarginaler och medverka till onödiga kostnader och materialslöseri borde ses som lika allvarligt, inte minst i en tid där vi på allvar blivit medvetna om att tillverkning och transport av material ger stor klimatpåverkan.
I sammanhanget kan det vara viktigt att påpeka att nuvarande konstruktionsregler ger betryggande säkerhet, om de tillämpas rätt. De ras och olyckor som inträffat (senast Tarfalahallen 2020) har inte något samband med reglerna i sig. Däremot har kommunikationsbrister i projekten och bristande kontroll visat sig kunna ge ödesdigra konsekvenser.
Nya regelverk ska påverkas av kompetenta ingenjörer. Och framtidens byggnadsverk ska vara optimalt konstruerade. Framtidens tillämpningar ska stimulera kompetens och ge status till dem som ger säkra och funktionsdugliga lösningar, inte till dem som överdimensionerar ”för säkerhets skull”. Ett välanpassat regelverk lägger grunden för en kultur som ger incitament för hög kompetens.
Arbetet med införande av nytt regelverk ställer krav på att man kan hitta nya sätt att säkerställa verifiering av funktionskrav. Regelverket ska bli lätttillgängligt och användbart för såväl byggherrar som de olika företag de anlitar, liksom för de kommunala byggnadsnämnderna, som får nya sätt att hantera frågorna på.
Under en längre tid har de stora branschorganisationerna i samhällsbyggnadssektorn diskuterat en mer aktiv samverkan vad gäller standardisering. Standardisering är ett viktigt verktyg för att underlätta och effektivisera olika typer av processer, och jämfört med andra delar av samhället har samhällsbyggandet inte utnyttjat denna potential tillräckligt mycket. Standardiseringsbehovet har påskyndats av Boverkets arbete med Möjligheternas byggregler och i och med detta har sektorn under 2020/2021 organiserat sig genom bildande av Samhällsbyggandets Regelforum.
Bakom Samhällsbyggandets Regelforum står följande branschorganisationer:
• Byggföretagen
• Byggherrarna
• Byggmaterialindustrierna
• Fastighetsägarna
• Innovationsföretagen
• Installatörsföretagen
• Sveriges Allmännytta
• Trä- och Möbelföretagen
Bland initiativtagarna kan också nämnas SBUF, Svenska Byggbranschens Utvecklingsfond, Svensk Byggtjänst AB och IQ Samhällsbyggnad. IQ Samhällsbyggnad svarar för administrationen av Regelforum och har för ändamålet engagerat Mårten Lindström som projektledare, och Kristina Gabrielii som biträdande projektledare. Projektledningen rapporterar till en styrgrupp med representanter för de deltagande organisationerna. Under uppbyggnadsskedet har styrgruppen månadsvisa möten. För den långsiktiga inriktningen och finansieringen finns en förankringsgrupp som har ett par möten per år. Ordförandeskapet i Samhällsbyggandets Regelforum roterar, med byte varje år. Under det inledande året har Byggföretagen haft ansvaret, genom Lars Redtzer. Till sommaren 2022 tar Byggherrarna, genom Tommy Lenberg, över ordförandeskapet.
En huvuduppgift för Samhällsbyggandets Regelforum de närmaste åren är att koordinera de insatser som krävs för att Boverkets nya regelmodell ska få en smidig introduktion och bra tillämpning. I detta arbete ingår inventering och analys av standarder, branschregler, branschråd och liknande, som kan användas för verifiering av de funktionskrav som kommer att ställas. Standardiseringsorganet SIS och andra standardiseringsorgan kommer, liksom organisationer som Svensk Byggtjänst, Säker Vatten och många andra att involveras i detta arbete.
Vid sidan av det närliggande arbetet med Boverkets nya regelmodell bedrivs ett mer långsiktigt arbete för det djupare engagemanget i standardisering. Detta inleds med framtagande av en standardiseringsstrategi, ett arbete som just har påbörjats. Standardisering har i andra sektorer haft en stor betydelse för utveckling och effektivisering, och är ofta en viktig fråga för företagsledningar i framgångsrika företag. Samhällsbyggnadssektorn behöver lyfta sig i detta avseende och ha riktlinjer för hur man prioriterar standardiseringsinsatser på både svensk, europeisk och global nivå.
